汪玉凯 国家行政学院公共管理教研部教授

　　新京报：日前，山西省长孟学农和国家质检总局局长李长江引咎辞职，再次引发了人们对行政问责制的关注。能否介绍一下，行政问责制走过了怎样一个路线图？

　　汪玉凯：问责是政治文明的体现，要建立责任政府，需要建立完善的行政问责制，最近的一系列问责事件，反映了高层治理官员队伍的决心。

　　问责这个概念本身是个舶来品。原来我们是党纪政纪处分，官员犯事了才追究。改革开放以后，特别是上世纪90年代以来，随着事故增加，我们引进了政府管理模式，逐步开始关注问责。过去，官员权力很大，但出事以后不直接承担责任，除非他触犯党纪国法，出了问题了，才按党纪政纪追究。问责，则是即便你不触犯党纪国法，但是你的责任范围之内，职务范围之内，出了问题也要承担责任。

　　真正问责启动是在2003年的“非典”时期，此后随着问责的深入，逐渐形成制度化。随着国家公务员法的颁布实施，就从法律角度上明确了问责制，这就使问责法制化。目前，国家正在进行行政体制改革，其中有一项即是建立全面的行政问责制。

　　新京报：问责主要有哪些形式？

　　汪玉凯：问责是个大的概念，整体上讲就是追究政府官员的责任，意即权责对等，具体来说，有四个层次。

　　第一是引咎辞职，比如，这个领导因官僚主义导致未深入调研，或者重大隐患没有防范，就要承担领导责任，要引咎辞职。

　　第二种是停职，事情还没有完全调查清楚，先停掉工作等待调查。

　　第三是免职，事情已经比较清楚了，是一定要承担责任的。被停职和免职不是终点，如果在调查中发现有权钱交易现象，将会进一步追究司法责任。

　　第四种就是撤职了，撤职已经属于行政处分的一种了，是指在事态已经非常清楚的情况下，直接给的行政处分，表明要追究官员责任了。

　　新京报：现实中，发生重大责任事故可以被免职，四川巴中市府办公室3名工作人员因中秋放假通知笔误，遭问责通报而免职。写错了三个字也被免职，免职标准可以有多大的弹性？

　　汪玉凯：写错了三个字也要免职，这就有些过分了。行政问责也须讲究公平公正，不能滥用。问责应像执法一样，须公正量刑，问责与责任人承担的责任相匹配，才能心服口服。当然，公务员认为过分问责了，可以申诉和控告。

　　新京报：责令引咎辞职是什么概念？辽宁一县委书记派警察到北京抓记者，后被责令引咎辞职。

　　汪玉凯：责令引咎辞职和接受引咎辞职，程度是不一样的。引咎辞职是，感觉在岗位上没做好，或造成了影响和损失，主动要求辞职，当然引咎辞职也与上级意图有关，形式上算是主动辞职，实际上仍是组织决定，这算轻的。辽宁那名县委书记，严重侵犯人权，事态比较严重了，被责令引咎辞职，这是行政责任，还应继续追究其他责任。

　　要规范免职的使用范围

　　新京报：最近，一些曾经被问责的官员再度被起用，引发了争议，这方面有没有制度规范？

　　汪玉凯：《党政领导干部辞职暂行规定》规定:“对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”恰恰是这种“适当安排”，让外界看来，问责官员的复出不太透明。

　　这是任用制度的“缺失”。应该说，一个官员承担的是领导责任，不是直接责任，年龄上也不大，就应该考虑如何起用和使用。但是，需要注意的是，一些官员被免职是因为官场斗争，一些领导通过问责打击异己，免职后就没有起用。相反，有的官员被免职后，因为和组织部门关系好，又能轻易复出了，这也不规范。

　　新京报：问责风暴中频频出现免职，有人担心免职成了挡箭牌，本该撤职甚至开除的，却只给予免职，等风头过后再重新任命。

　　汪玉凯：一般来说，免职是中性的。从干部管理的程序看，一个官员的职务发生变动了，比如要升到更高的地位了，这就必须把原来的职务免了。但当免职和责任事故联系时，与行政问责联系时，就不是中性了，而是比引咎辞职更严重的问责，这就是贬性了。

　　人大的质询也是问责手段

　　新京报：这次，山西溃坝导致了省长引咎辞职，结石奶粉导致了质检总局局长引咎辞职，大家有一个疑问，出现一个责任事故的时候，应该问责到哪个层级？

　　汪玉凯：问责行政级别的高度，和事件恶劣程度以及公众的关注度有关。对直接责任人永远都应该严厉。同时，应该说，越到上直接问责就递减。整体来讲，如果是重大安全事故，需要层层问责的，有时省长也要引咎辞职。这要看事件恶劣程度，以及公众关注度。现在，对问责的具体范围和具体高度，还没有明确的规定。尽管公务员法已经把行政问责写进去了，但有待完善，对具体操作办法要有完整的规范。随着问责制的深入，将来应该出台一个详细的细则，明确实行范围等等。

　　新京报：就问责主体而言，现在的问责通常是自上而下的，问责主体好像只是相关政府。有没有其他的问责启动主体？

　　汪玉凯：上级监督下级，这是体制内的问责，监察系统就是行政体制内的，这次处理河南矿难事故，就是监察部门出面。纪委、人大和司法是体制外的。虽然行政问责仍是行政体系内部上级对下级的问责，但外力是公众的压力，因此问责的源头还是公众，还是社会。

　　新京报：这是公众间接问责，公众能不能直接问责？

　　汪玉凯：从法律上讲，老百姓可以监督政府，对政府有控告、揭发的权利。

　　新京报：人大也应该是重要的问责主体，但在目前的公共事件中，很少看到人大出来问责。

　　汪玉凯：人大代表对官员可以质询，可以要求官员就某件事情讲清楚，而且官员必须回答。质询本身就具有问责的性质，是人大代表行使权利的一种手段。这次问责风暴中，人大往往没有主动站出来，这是遗憾。

　　新京报：问责频繁会不会让官员认为，做官是一个高风险行业？

　　新京报：官不好做，这是好事。权责对等，出了事故，官员就应该负相应的责任。如果真能使人认为做官是高风险行业，这也是正面的导向，能够激励公务员用好权力，善待权力。

　　近年来被问责官员

　　2003年,非典时期卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职。

　　2005年11月吉林石化双苯厂爆炸，污染了松花江，国家环保总局局长解振华引咎辞职。

　　2007年12月山西临汾洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，临汾市长李天太被免职。

　　2008年1月辽宁省铁岭市西丰县委书记张志国因“进京拘传记者”被责令引咎辞职。

　　2008年9月山西临汾新塔矿业公司尾矿库溃坝，孟学农引咎辞去省长职务，张建民的副省长职务被免。

　　2008年9月“三鹿三聚氰胺奶粉事件”。冀纯堂被免去石家庄市委副书记、市长职务。国家质检总局局长李长江引咎辞职。